【熱點背景鏈接】

　　7月21日， 61年來最大的一場暴雨襲擊北京城，造成人員財產巨大損失，令人痛惜 。城市遭遇暴雨一夜成為澤國的情景在南方許多城市也曾上演，每次都會受到網民調侃或批評。人們面對城市澇災之所以反應如此強烈，不僅是對城市的地下排水系統(tǒng)乏力的不滿，更是對這些城市建設規(guī)劃的不滿。理性看待與有效治理城市澇災， 應具有更廣闊的視野，把其放在中國城市化加速的時代大背景下來進行審視。

　　【熱點評述】

　　患上嚴重“城市病”的原因

　　麥肯錫全球研究院曾發(fā)布了關于中國城市化研究課題的報告指出，目前中國快速城市化帶來的4類壓力：土地和空間發(fā)展、資源和污染、技能和工作以及資金。住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興則指出，中國城市化面臨的8大挑戰(zhàn)：宜居土地和水資源稀缺，人地矛盾尖銳；候鳥式農民工遷移規(guī)模巨大，流向分布失調；能源存量結構失衡，建筑能耗過快增長；機動化與城市化同步發(fā)生，城市蔓延趨勢初顯；城市化推動力失調，污染排放失控；自然和歷史文化遺產受到破壞，城市風貌類同；城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，社會沖突增加和城市區(qū)域化加速來臨，城市間惡性競爭加劇。

　　簡單說，現實的城市化過程，就是大量農村勞動力面對不同的城市，進行選擇進而謀職求生的過程，也是不同城市間競爭發(fā)展擴張的過程。在市場化條件下，這種資本、產業(yè)、人口等各類要素資源向優(yōu)勢地區(qū)的集聚，迅速打破原來均質的區(qū)域空間結構布局，形成區(qū)域增長極。隨之集聚趨勢急劇增強，要素資源集聚進一步加劇，城市急劇擴張，城市規(guī)模不斷突破城市總體規(guī)劃限定的規(guī)模。矛盾終于浮出水面，問題產生了。

　　一是傳統(tǒng)城市規(guī)劃越來越失去對城市的調控作用，在強大的市場力量面前，規(guī)劃蒼白無力，城市無序發(fā)展。北京、上海、深圳、廣州等城市規(guī)模一再突破國務院批復的總體規(guī)劃的限制。城市規(guī)劃陷入了屢設屢破、屢破屢修的怪圈。

　　二是由于人口急劇膨脹，規(guī)劃原設定的基礎設施、公共服務設施配套遠跟不上產業(yè)、人口聚集的步伐。本應對城市空間格局發(fā)揮重大調控引導作用的基礎設施尤其是快速公共交通基礎設施的滯后或缺失，致使城市無法實現組團式發(fā)展，急功近利的建設開發(fā)基本依托原中心區(qū)形成圈層開發(fā)，城市擴張呈現“攤大餅”式的蔓延態(tài)勢。功能配置不當，交通擁堵，文化教育、醫(yī)療商業(yè)等生活不便異常突出。

　　三是面對人口膨脹造成的巨大住房需求，城市政府陷入兩難。一方面，作為城市土地所有者的城市政府，同樣應按市場原則將土地出租或拍賣給出最高價格的承租者或買者。由于快速集聚造成的供求極度緊張，這類城市土地極為稀缺的價值凸顯出來，“地王”頻現，地價飆升，房價高企，中低收入城市戶籍居民都難圓住房夢，外來城市打工者更望塵莫及。另一方面，面對住房短缺和中下層民眾的不滿，若政府簡單出手干預調控降低房價，房價降低將吸引集聚更多人口，使住房緊缺問題更為嚴重。

　　四是資源供給有限，城市越來越面臨發(fā)展極限的挑戰(zhàn)。水、電、煤、氣、油等供應全面緊張，人均綠地資源不足，自然生態(tài)環(huán)境惡化。

　　五是作為資源要素、人口流出地，數量眾多、范圍廣泛的中、小城市和小城鎮(zhèn)，又患上了另一種形式的“城市病”。城市發(fā)展嚴重缺乏產業(yè)支撐，自身財力極弱，嚴重依賴上級財政轉移支付維持基本運轉，城市基礎設施和公用設施常常因投入不足難以配套完善。城市政府在現有的政府考評機制約束下，經濟發(fā)展壓力巨大，面對日益激烈的資源爭奪，在招商引資上采取更為急功近利的政策措施就不難理解了。

　　推進新型城市化規(guī)劃是關鍵

　　當前我國規(guī)劃體系的缺失，集中體現在，國家宏觀層面缺乏從國家整體利益最大化角度干預調控人口、產業(yè)在區(qū)域、城市間流動、分布的規(guī)劃調控體系，機構設置、目標設定、規(guī)劃調控手段等均存在明顯不足。完善國家規(guī)劃調控體系刻不容緩。

　　一是鑒于規(guī)劃調控作為國家重要公共政策，對于推進新型城市化具有舉足輕重的作用，是統(tǒng)籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的戰(zhàn)略性手段，中央應從戰(zhàn)略高度重視支持。切實改變國家層面規(guī)劃調控職能分割，無法實施集中統(tǒng)一的規(guī)劃調控引導的現狀，有效整合組建統(tǒng)一高效的規(guī)劃調控職能部門，或整合組建國家規(guī)劃委員會，設立由國務院直接牽頭的國家規(guī)劃戰(zhàn)略議事協(xié)調機制，就重大規(guī)劃政策、決策進行定期商議，確保在戰(zhàn)略層面平衡各個發(fā)展目標。

　　二是盡快整合發(fā)改委等部門的主體功能區(qū)劃、國民經濟發(fā)展規(guī)劃與國土部門的土地利用總體規(guī)劃、建設部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現“四規(guī)融合”，制訂面向未來40—50年的，適應中國遠期城市化需求的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。規(guī)劃以人為本，充分重視家庭價值，以減少農村家庭、有效增加城市家庭為目標，重點調控人口流向、分布和產業(yè)流向、分布。使土地利用充分滿足人們生產、生活和生態(tài)環(huán)保需要。

　　三是從國家宏觀層面、頂層設計層面將城市戶籍制度改革納入推進新型城市化的戰(zhàn)略視野，予以重視研究。客觀承認中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度是在一定歷史條件下形成并發(fā)展的，造成的城鄉(xiāng)分割局面不可能短期消除，只能依靠城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、逐步縮小城鄉(xiāng)差距來最終解決，簡單的“放開”或“從嚴管理”均危害甚大。通過系統(tǒng)規(guī)劃和制度創(chuàng)新，戶籍制度能發(fā)揮引導人口有序轉移進而實現城市化的重要戰(zhàn)略目的。首先，要建立以戶籍人口為基數、客觀考核評價城市化的統(tǒng)計指標體系；其次，容許城市政府因地制宜制定各自不同、寬嚴適度的城市戶籍管理制度，鼓勵逐步開放福利待遇的彈性居住制度與完全享受福利的戶籍制度銜接，對落戶條件、程序應有明確具體規(guī)定，并公告公示，確保公開透明；第三，中央在政績考核、財政轉移支付、土地供應、金融支持、產業(yè)布局項目建設上充分考慮城市戶籍人口增量因素，建立動態(tài)考核評價機制，完善以人口有序流動為核心的規(guī)劃調控實施手段，切實引導人口和經濟向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，促使實現真正意義上的城市化。

　　四是城市政府應從經濟發(fā)展的直接責任者向公共產品和服務的提供者歸位轉變，轉向更加關注民生，關心百姓的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及公交出行等切身利益，以實現市民、流動人口相互融合、效用最大化；轉向通過規(guī)劃調控引導，加強基礎設施和公用設施配套完善，加強人才吸引和勞動力培訓，加強環(huán)境保護、營造良好經濟發(fā)展環(huán)境上。加強城市總體規(guī)劃與國家城鎮(zhèn)體系規(guī)劃銜接協(xié)調，努力保持人口增長與經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)土地合理利用、城市綜合環(huán)境承載能力的協(xié)調平衡。

　　五是積極鼓勵支持城市群發(fā)展，選擇區(qū)位優(yōu)勢明顯、產業(yè)經濟實力雄厚或有相當基礎，土地自然資源富集，有廣闊經濟腹地，綜合環(huán)境承載力強，潛力巨大的核心城市或城市群為依托，大力發(fā)展周邊中小城市、小城鎮(zhèn)，鼓勵錯位發(fā)展，加強城際間產業(yè)價值鏈方式的水平分工、專業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新利益共享機制，優(yōu)先發(fā)展交通、通訊基礎設施，構筑開放、流動、有序、互補和共享的區(qū)域城市群體系，使產業(yè)升級、產業(yè)轉移調整與人口就業(yè)、生活配套有序展開，空間布局協(xié)調順暢、土地資源集約有效利用。通過城市群發(fā)展帶動新一輪產業(yè)集聚與人口集聚，使工業(yè)化的生產、生活方式在城市空間上真正實現，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調發(fā)展。